当代物权法百科全书小辞典初稿537-1

土地用途变更的法理基础

一、一般要领

土地用途变更的法理基础，指运用系统工程原理和一般均衡原理来解析土地用途变更的物权法理学、社会与自然生态环境学和人文学，从小处着眼，从大处着手，防微杜渐，未雨绸缪，既保障地产经济的平衡、稳定发展，又以法治手段治理经济秩序，从而建设一个政治文明、精神文明、物质文明和法制文明的新纪元。

土地用途变更的法理基础，应当包括以下几个层次和几个方面。

第一，所有制制度和公共利益先导论。

我们在学习物权法关于土地用途及其变更管制制度的规定时，不容易感受到所有制制度的存在，很多人有这种想法。诚然，所有制制度主要是由宪法规范与调整的，物权法只限于用一般法理来罗列土地用途及其变更管制。客观上，建设用地使用权是个泛权利，广泛分布在国家、集体、集合、私人和其他权利人的各个所有制之中，几乎是不分彼此、不分仲伯的。

如果追根溯源就不难发现，无论是计划经济国家或者是市场经济国家，也无论是土地公有制国家或者是私有制国家，对于建设用地用途的管制竟然是不遗余力，不惜动用各种法律资源和政策资源来拼命地整合它，即使是建设用地的所有权归个人所有，同样地严格限制它，并以公权和公共利益来削弱私权的权能权效。中国是土地公有制国家，始终不渝地把公共利益放在第一位，不是对于权利人的土地使用权进行限制，而且对于权利人的房屋所有权进行限制，对于权利人的地上权、地表权、地下权和地役权进行全面的限制。

比所有权更高级的物权，自然是全民所有制和公共利益的权利。这种特殊的权利，是集政权、政治权、法治权和建设用地所有权、土地管理权、建筑物规划权以及土地用途管制权等一系列权利于一身，将全国所有的建设用地以及所有的农用土地、未利用地，全部纳入土地用途变更的法制化轨道，在城乡的各个地区形成立体化、网络化、规范化、制度化格局，运用行政手段、法制手段、物权手段、技术手段等各种手段并举，实施全员、全过程、全方位、全要素的土地管理，从各个环节上把好审查关、规划关、登记关和用人关、用权关、用地关。

宪法规定，禁止任何单位与个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。一切使用土地的组织与个人必须合理利用土地。虽然宪法规定了集体有土地所有权，但不承认集体有自行

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