当代物权法百科全书小辞典初稿671-2

抵押耕地自留地自留山等属于高级零物权

本条款第（二）项，是农村地权合并式规定，抵押耕地、自留地、自留山应当属于高级零物权，抵押宅基地稍逊一筹应当属于次高级零物权，

立法专家指示，我国是农业大国，农业是国民经济的基础，而用于种植粮、棉、油、菜等农作物的耕地是基础的基础。禁止抵押耕地、自留地、自留山是一项长期的重大国策，主要受制度物权法、政策物权法规范与控制。其中，保护18亿亩耕地红线是个重点的对象。

一、抵押耕地属于高级零物权

比较而言，抵押耕地，以及抵押抵押自留地、自留山，当属于高级零物权，仅次于禁止抵押土地所有权类型之最高级零物权。

全国工业化、城市化的进程不断加快，国家因建设事业每年征收了大量土地；一些地方和单位违法乱占、乱圈耕地，也使国家的耕地数量急剧减少。所有这些加大了国家土地管理的难度，加剧了土地供求关系的紧张局势。针对这些矛盾，国家连年不断地连续出台了一系列的法律、行政法规，其中之一，就是“18亿亩耕地保护红线”，要求各地政府带头贯彻落实。

中央的指示是，局部利益要服从全局利益，眼前利益要服从长远利益，经济利益要服从社会利益。因为无农不稳，无农不活，三农问题始终是头等重要的问题。地方政府的“土地财政主义”，尽管可以获得相对大的利益，但隐含着的政治风险、经济风险和社会风险，应当防范。

历年来的数据显示，农民上访中有60%与土地有关，其中30%与征地有关。征地问题已经成为农村社会很尖锐的矛盾。因为征地，每年约有上千万农民失去土地或部分失去土地。中央希望地方政府要自觉地解决“土地财政依赖症”，“吃饭靠财政，发展靠土地”的思想观念一定要改变。

保护耕地与保护基本农田的规定，是法律、法规和政策所确定的长期性、一贯制的一整套既定方针。其不仅仅是对于土地使用权人的法律规范，而且是对于任何单位和个人的，包括地方政府机关和工作人员在内，同样地需要共同遵守的严格的规定。禁止抵押耕地，只是其中的一环。

以下法律、法规和政策、规章制度，可以帮助我们认识禁止抵押耕地的必要性和迫切性、一贯性：

基本农田保护条例（1998年），关于进一步做好基本农田保护有关工作的意见（2005年），国土资源部

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